Balance del proceso autonómico

Superado el año 2010, a poco de cumplirse dos años de vigencia de la nueva Constitución Política del Estado y a casi tres de la de los estatutos autonómicos, el balance del proceso autonómico boliviano con relación a los gobiernos departamentales arroja pérdidas y no puede considerárselo menos que un estrepitoso fracaso.

POR JUAN CARLOS URENDA DÍAZ

El balance constitucional obligado

La Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009 (“Constitución”), establece un régimen de autonomías departamentales, municipales e indígenas que, en lo estructural-institucional tiene una definición aceptable.

En lo que respecta a los gobiernos departamentales autónomos, establece una estructura similar a la de los estatutos autonómicos, compuesta por un órgano ejecutivo encabezado por un gobernador y una asamblea legislativa con facultad de dictar leyes departamentales. Sin embargo, en contrapartida y en forma contradictoria,  desarrolla un gobierno central desmesurado y opone cortapisas al desarrollo pleno del proceso autonómico, especialmente de los gobiernos departamentales. De esa manera, la Constitución ha creado una novedosa forma de Estado en la que coexisten regímenes territoriales autónomos en el marco de un Estado centralista, fórmula “a la boliviana” que genera un Estado contradictorio en sí mismo, fácilmente colegible como fallido.

La inferencia anterior no es antojadiza. Las disposiciones de naturaleza centralista de la nueva Constitución son tales, que se oponen de pleno a los principios fundamentales de los regímenes de autonomías departamentales al no incorporar las competencias de los regímenes autónomos departamentales plasmados en los estatutos aprobados en los referéndums de mayo y junio de 20082  en Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija (con el 79,5%, 81,96%, 85,6% y 78,78% de los votos, respectivamente) en procesos electorales a los que ningún tribunal competente declaró nulos y en los que no se evidenció ni una sola denuncia de fraude. Cabe preguntarse entonces: ¿debía haber ignorado la Asamblea Constituyente y el Congreso Nacional  la voluntad soberana expresada en las urnas con relación al régimen de autonomías departamentales? Si nos acogemos a un razonamiento basado en la razón democrática, diríamos que no. Sin embargo, la nueva Constitución per se reconoce muy pocas de las competencias establecidas en los estatutos aprobados vía referéndum y, por ello, las asignadas por la Constitución de febrero 2009 como exclusivas son absolutamente insuficientes para implantar verdaderos gobiernos departamentales autónomos en Bolivia.

A contrario sensu con lo anterior, la Constitución mantiene bajo tuición del Gobierno Central una amplísima gama de competencias –nada menos que 83– distribuidas en privativas indelegables, exclusivas, compartidas y concurrentes, creando lo que probablemente sea el catálogo constitucional competencial, para un gobierno central, más extenso y sobredimensionado del mundo (España tiene solo 32 competencias exclusivas del gobierno central, por ejemplo). Mediante esas 83 competencias, el Nivel Central del Estado tiene la potestad de dictar leyes nacionales que establecen el marco general de la competencia  que, naturalmente, definirán las competencias de forma más que menos centralizada.

En conclusión, en las competencias privativas y exclusivas del Nivel Central del Estado y en las compartidas y concurrentes, el Nivel Central del Estado detenta el monopolio de la facultad de legislar, lo que constituye un centralismo político absolutamente incompatible con un Estado de autonomías ya que no concede a los gobiernos departamentales competencias para definir políticas públicas en educación y salud, materias básicas de todo régimen autónomo. Contrariamente, en estos campos hay un retroceso con relación a la Ley de Participación Popular, porque la nueva Constitución establece que la gestión operativa de las tareas de educación y salud es una labor “concurrente” entre el gobierno central y las entidades territoriales autónomas (gobiernos departamentales, regionales, municipales o indígenas), labor que realizaban exclusivamente los municipios en virtud a la mencionada Ley, hoy abrogada.

También en oposición al verdadero sentido de autonomía, los departamentos no gozan de la misma en forma plena para planificar su desarrollo. La actual CPE explicita que la planificación nacional es una competencia “privativa”, del nivel central del Estado. Esto es que la “… legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado”, y así los nóbeles gobiernos departamentales autónomos están obligados a planificar su desarrollo “en concordancia con la planificación nacional”. Esta planificación centralizada es propia de los sistemas socialistas radicales y, de ninguna manera, condice con la descentralización de la planificación que es un presupuesto básico de los regímenes autónomos.

Otro tema álgido es la sujeción de los gobiernos departamentales a la utilización de las “regalías” departamentales  “…en el marco del presupuesto general de la nación…”, lo cual cercena salvajemente toda aspiración a la autonomía económica de los departamentos. Además, la Constitución establece que regulará las regalías mediante ley, quedando –por lo tanto– latente el peligro de que el gobierno central centralice aún más ese derecho logrado por los departamentos con mucho sacrificio y sangre.

El balance legislativo

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (“Ley”) es en realidad una ley que regula el centralismo. La Ley reglamenta veinte competencias, todas ellas exclusivas del Nivel Central del Estado, por lo que esta norma no hace otra cosa que ratificar el carácter centralista de esas competencias y, en la mayoría de cada una ellas, establece que es necesaria una ley adicional para su aplicación. Por lo tanto, la Ley no autonomiza absolutamente ninguna competencia a favor de los gobiernos autónomos departamentales, municipales o indígenas. La ley simplemente reglamenta competencias centralizadas e instruye a los otros gobiernos autónomos el rol que juegan en dichas competencias. Esta misma Ley autoriza a los gobiernos autónomos departamentales el ejercicio de unas pocas competencias exclusivas que les asigna la Constitución. Sin embargo, no autonomiza ni transfiere recursos económicos adicionales a favor de las entidades autónomas. Se limita a ratificar los porcentajes de asignación de las transferencias de dinero condicionadas desde el nivel central, recursos que, por ser centralizados, pueden ser recortados, reasignados o suspendidos en cualquier momento. De esa manera, no asigna recursos para las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales,  municipales e indígenas, sobre las que autoriza su ejercicio, violando el artículo 305 de la Constitución que establece que “Toda asignación  o transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio”. Consiguientemente, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización no establece descentralización fiscal ya que por mandato de la Constitución,  la Ley requiere que leyes del nivel central de gobierno regulen la capacidad de los gobiernos departamentales para establecer tributos, lo que ratifica el mandato constitucional propio de estados radicalmente centralistas, donde todas las competencias no establecidas en la Constitución y todos los vacíos de ley,  corresponden a la esfera del nivel central del Estado. Esto es justamente lo contrario de lo normado en todos los regímenes autonómicos o federales del mundo y ratifica la planificación centralizada, antiautonómica, plasmada en el espíritu de la nueva la Constitución, la que también abroga las leyes de Participación Popular y la de Descentralización Administrativa. Uno de los aspectos más sensibles de la La Ley Marco de Autonomías y Descentralización es que contiene una fórmula extraordinariamente simple para destituir autoridades electas por voto popular a simple presentación de una acusación formal proveniente de un (cualquier) Fiscal no electo mediante urnas; un instrumento servilista para cualquier gobierno que promueva un poder judicial extremadamente dócil, y que por sí mismo socava dramáticamente el sistema democrático y el estado de derecho en Bolivia. Si se quiere, una normativa que poco tiene ya que  ver con centralismo, sino más bien con totalitarismo.

Balance de manifestación soberana

En los departamentos de la denominada “media luna” existe un mandato popular soberano expresado en cuatro referéndums para la implementación de autonomías departamentales plenas, un mandato que no debía y no puede seguir siendo ser ignorado por las autoridades gubernamentales, por las autoridades de los departamentos de la “media luna” ni por nadie, pues es un mandato soberano que responde a una ingeniería constitucional impecable. Esos referéndums fueron: el Referéndum Nacional Vinculante para las autonomías departamentales del 2 de julio de 2006, los referéndums de mayo y junio de 2008 para la aprobación de los estatutos departamentales (en los cuales se precisó milimétricamente el tipo de autonomía reclamada por las regiones), el Referéndum Revocatorio de 10 de agosto de 2008 en el que fueron ratificadas las políticas, acciones y gestión de los entonces Prefectos (cuyas políticas, acciones y gestión en ese momento estaban expresadas en los estatutos aprobados), y el Referéndum Constitucional  del 25 de enero de 2009 donde ganó el NO en los cuatro departamentos de la “media luna” y en oposición a una propuesta de texto constitucional que no coincidía con el espíritu de los estatutos aprobados.

Sorpresivamente, (para exponerlo en términos positivos), las prefecturas que condujeron la aprobación de estatutos y luego los gobiernos departamentales elegidos de la “media luna”, no hicieron prácticamente nada para hacer respetar este largo y fecundo proceso previo de afirmación soberana.

Lo positivo del proceso ha sido la incorporación en la Constitución de los gobiernos departamentales y la elección de sus autoridades por voto popular así como la incorporación de los gobiernos indígenas.

Sin embargo, el grado de autonomía de las entidades territoriales se mide por las competencias autonómicas que les son asignadas. Entonces, la pregunta que surge con relación a los gobiernos departamentales es: ¿de qué sirve que la Constitución establezca una estructura institucional autonómica adecuada para los gobiernos departamentales, si ni aquella ni las leyes de desarrollo les otorgan las competencias necesarias para que puedan ejercer una autonomía razonable con los recursos correspondientes para que puedan funcionar de manera autónoma?

Balance económico-competencial fáctico

Hasta el cierre del año 2010 el gobierno central no ha transferido ninguna competencia a los gobiernos departamentales y más bien ha habido un sustancial retroceso en las competencias de educación y salud. Tampoco se les ha transferido los fondos regionales exigidos y/o esperados. Al contrario, todos los sub-gobiernos han sufrido recortes presupuestarios. Y no se han conformado los gobiernos indígenas.

La resistencia a la implementación de una Constitución que, entre otras cosas, no reconoce el mandato soberano por las autonomías departamentales, y a una Ley Marco de Autonomías que es básicamente una norma del control centralizado del proceso autonómico, debe basarse en un acuerdo político nacional donde los actores centrales sean los nueve departamentos autónomos y el gobierno central para que, en lo posible, se consensúe un régimen de autonomías viable acorde con la voluntad soberana expresada en los referéndums y que, fundamentalmente, sea buena para todos los departamentos del país.

A manera de conclusión: la tarea pendiente

Según el estado actual de cosas, tanto en la Constitución como en la economía legal vigente, es posible vaticinar que no podrán ejercerse razonablemente las autonomías en Bolivia. Urge entonces, conjugar las manifestaciones de la voluntad soberana de los cuatro departamentos autónomos, con la que predominó en el occidente del país y que aprobó la actual Constitución, a efecto de edificar un pacto que respete ambos mandatos y dé viabilidad al Estado boliviano. Un pacto con esas características respetaría las manifestaciones soberanas expresadas en todos los referéndums. No obstante, ese pacto no cabe en el marco de la nueva Constitución que, como hemos visto, establece un sistema centralista con autonomías hipócritas –por disminuidas. De ahí que los acuerdos del acuerdo político deben necesariamente plasmarse en una nueva Ley de Reforma Constitucional,  a ser aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes en la Asamblea Legislativa Plurinacional a efecto de modificar parcialmente la Constitución vigente (en base al artículo 411. II de la misma), que requiere que la propuesta plasmada en esa Ley de Reforma sea luego sometida a un Referéndum Aprobatorio. M